LA LEY DE MONTES ESTATAL (LEY 43/2003)
Doctora en Derecho
Abogada
SUMARIO
La Ley 43/2003 y la legislación preexistente, autonómica y estatal
El juego de la Ley básica estatal y las leyes autonómicas anteriores
La aplicabilidad del Reglamento de Montes de 1962
El contenido de la Ley 43/2003
Principios informadores de la Ley
La gestión forestal sostenible
Los aprovechamientos forestales
En el 25 aniversario de la Constitución, el Estado ha desarrollado finalmente la competencia que le reconocía el artículo 149.1. 23 de la la Norma Fundamental: la de dictar una ley básica sobre montes y aprovechamientos forestales.
En efecto, por Ley 43/2003, de 21 de noviembre (BOE núm. 280, de 22-11-2003), se viene a incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Ley básica estatal de montes, que ha entrado en vigor el 22 de febrero de 2004.
El presente estudio pretende abordar dos tipos de cuestiones que plantea el nuevo texto legal. En primer término, un comentario sobre los problemas jurídicos de índole formal que surgen a raíz de la nueva norma, sobre todo en relación con las leyes forestales autonómicas. Y en segundo lugar, se trataría de hacer una síntesis de las principales novedades que se incluyen en la Ley 43/2003.
Como es conocido, la Constitución lleva a cabo un reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En la materia
forestal, al Estado
corresponde la legislación básica, y las Comunidades Autónomas, en virtud de lo
dispuesto en los Estatutos de Autonomía, pueden dictar leyes forestales
respetando las normas básicas estatales, y les corresponde también la ejecución
de las normas. Así las competencias sobre gestión de los montes están
transferidas a las Comunidades Autónomas.
La nueva Ley, por lo tanto, establece las normas básicas en materia forestal, y las leyes que aprueben en esta materia las Comunidades Autónomas deben respetar lo dispuesto en la ley estatal. Así pues, la legislación básica que dicta el Estado supone un límite a las Comunidades Autónomas, que pueden dictar sus propias normas siempre que no vayan en contra de lo establecido en la ley básica.
La primera cuestión que se puede plantear es si al promulgarse la Ley 43/2003 el Estado ha superado lo que se debe considerar básico (es decir, una regulación general, estable, permanente, que debe ser uniforme en todo el territorio) pues en ese caso, la ley sería inconstitucional, por excederse en su regulación, entrando en un campo que era competencia de las Comunidades Autónomas.
Además, en este caso concreto, la Ley estatal se ha retrasado tanto, que existen desde hace varios años leyes autonómicas anteriores, que no esperaron a la normativa básica estatal. Con fundamento en la aplicación de una conocida doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual“los principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente”, algunas Comunidades Autónomas han dictado sus propias leyes forestales. En concreto, y por orden cronológico, Cataluña, Navarra, Andalucía, Comunidad Valenciana, La Rioja y la Comunidad de Madrid, a las que habría que añadir las tres Normas Forales dictadas en cada uno de los Territorios Históricos del País Vasco, que no tienen rango de ley formal. De otro lado existen textos autonómicos en proyecto muy avanzados, tal es el caso de Castilla-León, Asturias y Murcia.
Pues bien, aunque se pueden apreciar los esfuerzos del legislador estatal para no colisionar con lo establecido en las leyes autonómicas preexistentes, e incluso es evidente que el texto se ha consensuado en muchos puntos, lo cierto es que se dan supuestos en que lo establecido en las leyes forestales autonómicas choca con la nueva ley estatal. Dado que, como se ha dicho, la legislación básica estatal prevalece sobre la de las Comunidades Autónomas, las normas autonómicas que no sean compatibles con la Ley 43/2003 han de entenderse derogadas en esos puntos concretos en que se produce la colisión.
Cuando el nº 75 de la revista “MONTES” -en el que se ha publicado este artículo- se encontraba en imprenta, dos Comunidades Autónomas (Andalucía y Cataluña), han anunciado que plantearán recurso de inconstitucionalidad en relación con los artículos en los que consideran que el Estado, al aprobar la Ley 43/2003 se ha extralimitado[1]. Por ejemplo, porque consideran que ha regulado una cuestión que no es básica, y que tampoco tiene apoyo en otros títulos competenciales del Estado. Ahora bien, en tanto el Tribunal Constitucional no declare, en su caso, que algunos preceptos de la nueva Ley estatal son inconstitucionales por haberse excedido en sus competencias, algunos artículos de las leyes autonómicas han de entenderse derogados por la Ley estatal, lo que traerá consigo las necesarias adaptaciones de los textos, o cuando menos, su interpretación conforme a lo dispuesto en la Ley 43/2003, que ha de prevalecer.
Pero el de los montes y aprovechamientos forestales no es el único título competencial en que se apoya la Ley 43/2003. Como se desprende de lo establecido en la Disposición final segunda, hay preceptos que se consideran básicos también, pero a tenor de las competencias que ostenta el Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que garantizan a los administrados un tratamiento común ante ellas. Y otros artículos que se dictan en función de competencias exclusivas del Estado (legislación civil, hacienda, fomento y coordinación de la investigación...) y que no son susceptibles de regulación autonómica en absoluto.
Otra cuestión que merece la pena destacar es la del juego del Reglamento de 1962. El bloque Ley-Reglamento de Montes venía a jugar como una suerte de Código Forestal, de cuerpo único. Si bien la Disposición derogatoria única de la nueva Ley establece, en su apartado segundo, que “las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de los textos derogados continúan vigentes en tanto no se opongan a lo previsto en esta ley, hasta la entrada en vigor de las normas que puedan dictarse en su desarrollo”, lo cierto es que resulta difícil determinar hasta que punto resulta aplicable lo dispuesto en el Reglamento, ya que la nueva Ley, obedece a principios y a una óptica muy distinta en muchos aspectos.
Sin embargo la aplicabilidad del Reglamento resultará imprescindible sobre todo en las Comunidades Autónomas que no han dictado aún su propia legislación forestal.
Destacan por su importancia en el texto los principios de multifuncionalidad y de desarrollo sostenible, que vienen a actualizar ideas apuntadas en la Ley de 1957.
El principio de multifuncionalidad ya se había plasmado en
las leyes autonómicas sobre la materia. Frente al criterio de la Ley de 1957
que consideraba los
montes fundamentalmente
como un bien productivo y como instrumento de defensa hidrológica
del territorio, se destacan ahora también otros valores, como el
ambiental (por las propias especies forestales y la biodiversidad que
albergan), el paisajístico, y el recreativo o turístico.
La Ley también alude repetidamente al desarrollo sostenible, modernizando la idea de gestión sostenible de los montes que ya se anticipaba en los proyectos de ordenación y planes técnicos de gestión contemplados por la Ley de 1957 para el aprovechamiento de los montes catalogados, y también de algunos montes privados. Sobre la gestión forestal sostenible, verdadero eje de la regulación estatal, se volverá más adelante.
Una de las cuestiones más relevantes que se plantea en esta Ley, es el propio concepto de “monte”, pues es a los terrenos calificados como tales a los que se aplicará la legislación forestal. Pues bien, el concepto legal de monte que se recoge en la Ley 43/2003 no se aparta sustancialmente del de su predecesora.
La doctrina ha señalado, tradicionalmente, dentro del concepto de monte un concepto nuclear, técnico, al que se añaden una serie de elementos no esenciales, que se deben al criterio del legislador.
El concepto nuclear que recogía la Ley de Montes de 1956 es el de “tierra en que vegetan especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, siempre que no sean características del cultivo agrícola o fueran objeto del mismo”.
A este se añadían los terrenos que hubieran quedado adscritos a la finalidad de ser repoblados y transformados en forestales, y se excluían en cambio los prados, las praderas cantábricas y los terrenos en una finca agrícola en los que existen algunas especies forestales destinadas al sostenimiento del ganado.
Pues bien, la nueva Ley recoge un concepto nuclear muy similar, en el artículo 5:
1. A los efectos de esta ley, se entiende por monte todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas.
(...)
2. No tienen la consideración de monte:
a) Los terrenos dedicados al cultivo agrícola.
b) Los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la comunidad autónoma en su normativa forestal y urbanística.
Es decir, la Ley incorpora el criterio de la función (es más, de las múltiples funciones que puede cumplir el monte) y por lo demás sigue siendo un concepto de tipo residual: aquel terreno que no es agrícola ni urbano, en que vegetan especies forestales.
Y además se han añadido en el apartado primero del artículo 5 una serie de elementos, que configuran de forma más amplia el concepto:
1. (...)
Tienen también la consideración de monte:
a) Los terrenos yermos, roquedos y arenales.
b) Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican.
c) Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la comunidad autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal.
d) Todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable.
(...)
3. Las comunidades autónomas, de acuerdo con las características de su territorio, podrán determinar la dimensión de la unidad administrativa mínima que será considerada monte a los efectos de la aplicación de esta ley.
En suma que la Ley establece un concepto esencial, lo perfila más adelante, recogiendo criterios tradicionales (como pueda ser el del suelo adscrito a la finalidad de ser transformado al uso forestal, caso que se da por ejemplo con las subvenciones para reforestación de tierras agrícolas, frecuentes en el marco de la PAC); y permite que las Comunidades Autónomas lo precisen a su vez en algunos puntos, en concreto, en el caso de terrenos agrícolas abandonados, los suelos urbanizables y la determinación de las dimensiones mínimas de un terreno para que se considere monte.
Además, las Comunidades Autónomas en su legislación forestal, podrán excluir otros terrenos de la consideración de monte -por ejemplo los prados y praderas-, al amparo del enunciado un tanto ambiguo del apartado 2.b) del artículo.
En cuanto al régimen jurídico de los montes, la novedad más llamativa es la inclusión de la categoría de montes de dominio público, o demaniales, que ya se contemplaba en las Leyes forestales de Andalucía y de la Comunidad Valenciana.
En la Ley de 1957, aunque el régimen de los montes Catalogados de Utilidad Pública era similar al de los bienes de dominio público (como las costas, las aguas terrestres, las minas, etc.), aludiéndose incluso por los autores a un régimen “cuasi-demanial”, lo cierto es que la Ley no consideraba expresamente como tales más que a los de las Entidades Locales. La figura de los montes demaniales se recogió en algunas leyes autonómicas, que han supuesto un claro precedente de la regulación que acaba de aprobar el Estado.
Hay que precisar que el dominio público, que tiene su origen en el derecho romano, es una categoría jurídica creada con la finalidad de proteger estos bienes, precisamente por estar vinculados a un uso público o un servicio público. Con ese fin de protección, quedan sujetos a unas reglas especiales, de forma que queden excluidos del tráfico privado: no se pueden transmitir, ni embargar, ni se adquieren por el uso continuado. Por cierto que la reciente Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, BOE de 4 de noviembre) establece, por primera vez en nuestro derecho, un régimen jurídico general para todos los bienes de dominio público, que evidentemente es aplicable a los montes demaniales[2].
En la misma línea, la Ley 43/2003 de Montes, al regular los montes de dominio público dice que son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, y no están sujetos a tributos que graven su titularidad (artículo 14).
Pero a diferencia del anteproyecto que preveía este régimen para todos los montes públicos, el texto definitivamente aprobado considera que son de dominio público sólo los incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, los afectados a un uso o servicio público y los comunales –los que pertenecen a los entes locales pero cuyo aprovechamiento corresponde a los vecinos-.
Así pues
la clasificación de los montes que se desprende de lo establecido en la Ley
43/2003 sería la siguiente:
Montes públicos (aquellos cuya
titularidad corresponde a una Administración pública –hoy en día, principalmente, Comunidades Autónomas y Entes
Locales-)
·
De dominio
público o demaniales:
·
Los incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad
Pública
·
Los montes comunales (de los Entes locales, el
aprovechamiento es de los vecinos)
·
En general los que estén afectados a un uso o servicio
público
·
Patrimoniales (los
públicos que no sean demaniales)[3].
Montes privados (pertenecientes a
personas de derecho privado)
·
Protectores
tienen interés general por reunir las características de los
catalogados
·
No
Protectores los
restantes
Montes vecinales en mano común[4] (a diferencia de los
comunales son propiedad de los vecinos, pero es un tipo de propiedad muy
especial, no indivisa)
El tradicional registro público conocido como Catálogo de Montes de Utilidad Pública, mantiene una regulación similar a la de la anterior Ley. Lo que resulta novedoso es que, además de los montes que tradicionalmente tenían acceso al Catálogo, ahora se prevé que se incluyan también aquellos montes públicos que contribuyan a la conservación de la diversidad biológica y, en particular, los que se encuentren en espacios naturales protegidos, así como las ZEPAS, y zonas de especial conservación, que forman parte de la Red Natura 2000[5].
También se regula el acceso de los montes al Registro de la Propiedad. Como es conocido, uno de los principales problemas que tienen los terrenos forestales es la dificultad de establecer sus linderos, sobre todo en el caso de grandes superficies. Para la protección de los montes demaniales de la usurpación por particulares que se pretendan aprovechar de esta dificultad, se establece una regla que también figura en la Ley de Costas, según la cual cuando se pretenda inscribir un monte, o un exceso de cabida, en el Registro de la Propiedad, y se trate de una finca colindante con un monte demanial o ubicada en un término municipal en el que existan montes demaniales se requerirá el previo informe favorable de los titulares del monte público, y si se trata de un monte catalogado, el del órgano forestal de la comunidad autónoma.
Otra de las novedades dignas de elogio, también en relación con el Registro de la Propiedad, es la previsión de que al inscribir en éste los montes catalogados, se acompañe a la certificación un plano topográfico del monte o el levantado para el deslinde, a escala apropiada[6].
Con la finalidad de aumentar la superficie de monte público se establece un derecho de adquisición preferente, que en principio corresponde a las Comunidades Autónomas, en caso de determinadas transmisiones de montes privados. La regulación de los derechos de tanteo y retracto no puede ser desarrollada por las Comunidades Autónomas, por dictarse al amparo de un título competencial exclusivo del Estado. A fin de garantizar este derecho se establece la obligación de Notarios y Registradores de exigir que se les acredite previamente que se ha cumplido con el requisito de la notificación de la transmisión.
Por lo que se refiere al uso de los montes de dominio público hay que indicar que, si bien en el anteproyecto se preveía que el uso de estos montes era libre público y gratuito, afortunadamente la Ley aprobada, no solo limita el concepto de monte demanial[7], sino que convierte en excepcional el dar carácter público a los usos del monte. Se establece, además, que los usos deberán ser respetuosos con el medio, y se recoge un sistema de autorizaciones y concesiones que es el común en los restantes bienes demaniales.
En cuanto a los montes de titularidad privada, la Ley señala que son sus propietarios los responsables de su gestión técnica y material. Es decir, que aunque se trata de un tipo de propiedad intervenida, por la función social que cumple, su gestión sigue quedando en manos de los propietarios.
Dentro de esta categoría de montes privados puede existir un subtipo: en caso de que las características del monte lo justifiquen, se puede declarar el monte como protector, en cuyo caso la intervención sería aún mayor. En un primer momento de la tramitación de la Ley pareció que se pretendía reactivar esta figura de los montes protectores (los montes de titularidad privada que cumplan con cualquiera de los requisitos que caracterizan a los incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública). Ahora bien, la virtualidad de la declaración como protectores será muy relativa, en tanto ha de ser solicitada por el propietario (en el Senado ha desaparecido la posibilidad de que se acuerde de oficio). Por lo tanto, podría ocurrir como durante la vigencia del Código Forestal 1957-1962, en que la figura estaba contemplada pero no fue utilizada en la práctica[8].
La planificación y la ordenación de los montes se plantea en la nueva Ley como una cuestión fundamental. El establecimiento de los planes de ordenación de los recursos forestales (PORF) en el marco de la ordenación territorial, y la regulación de distintos instrumentos de gestión, de ámbito menor (fundamentalmente proyectos de ordenación y planes dasocráticos), se configura como uno de los pilares de la nueva regulación de los montes. En concreto la ordenación sostenible de los montes se ha considerado, con muy buen criterio, como una cuestión básica y es una de las materias que más ampliamente se regula en la ley, que incluso se remite a un desarrollo reglamentario a través de unas instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de los montes[9].
Precisamente por tratarse de la única actuación de índole
técnica que se considera básica, y cuya regulación se aborda por la ley con
cierto detalle, tiene sentido que el legislador se haya detenido en especificar
quienes son los técnicos competentes que han de redactar los instrumentos de
gestión. En efecto, el artículo 33.4 de la Ley establece que la elaboración de
estos instrumentos deberá ser dirigida y
supervisada por profesionales con titulación forestal universitaria, es decir
Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales. La previsión del cambio
de denominación de estos títulos a corto plazo ha sido determinante para que se
emplee esta expresión, en lugar de aludir a los títulos concretos. Si bien los Colegios de Ingenieros de Montes
e Ingenieros Técnicos Forestales insistieron en que una especificación similar
se incluyera en la Ley en relación con otras actuaciones de índole
inequívocamente forestal, como la repoblación, reforestación, restauración
hidrológico-forestal, etc., la reclamación no tuvo éxito por una razón : la Ley
no se detiene en estas materias, cuya regulación no se considera básica, por lo
que resulta ser de competencia autonómica. En suma, que la única referencia a
los Ingenieros de la rama forestal se haga al regular los proyectos de
ordenación y planes dasocráticos no
significa que la intervención de estos titulados no sea precisa en otras
actuaciones forestales, sino simplemente que la Ley no ha entrado a regular en
detalle más que la ordenación forestal. Lo anterior queda claro si se toma en
consideración que el Estado, para dictar esta Ley, no se ha amparado en el
título competencial recogido en el artículo 149.1. 30[10].
Es por ello que al
regularse por las Comunidades Autónomas las materias antes citadas se podrá
exigir la participación en los documentos técnicos de Ingeniero de Montes o
Ingeniero Técnico Forestal.
La ordenación es obligatoria para los montes públicos a partir de una superficie que fijarán las Comunidades Autónomas. Para cumplir con esta obligación se abre un período transitorio de quince años. Por el contrario, no es obligatoria para los montes privados, aunque en este caso se podrá fomentar con el establecimiento de incentivos.
Si se toma en consideración que el título competencial del Estado recogido en el artículo 129.1.23º se refiere expresamente a los aprovechamientos, no es extraño que la Ley se haya detenido en este punto, enmarcándolo como era lógico en la gestión forestal sostenible.
El régimen establecido distingue entre dos supuestos, dependiendo que exista o no instrumento de gestión forestal ( proyecto de ordenación, plan dasocrático...).
· Si se ha aprobado un proyecto de ordenación, se prevé un régimen de notificación (cabe la denegación o condicionamiento pero dentro de un plazo, que establece la Comunidad Autónoma, y si no hay resolución en el plazo se entiende que existe silencio positivo).
·
Cuando no hay instrumento de gestión aprobado se sigue
un sistema de autorización en un plazo a establecer por la Comunidad Autónoma,
y en caso de silencio también se entiende en sentido positivo.
Entre tanto se regula por las Comunidades Autónomas esta
materia, ha de considerarse aplicable el plazo de tres meses establecido con
carácter supletorio en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992[11].
Como medidas de conservación y protección de los montes se establecen diversas reglas, de gran alcance. De un lado se exige que los instrumentos de planeamiento urbanístico que afecten a la calificación de terrenos forestales sean necesariamente informados por la autoridad forestal, informe que será vinculante en caso de montes catalogados o protectores (esta regla no figuraba en el anteproyecto y se incluyó tras el debate en el Consejo Nacional de Bosques). De otra parte se exige autorización para el cambio de uso forestal y para la modificación de la cubierta vegetal y finalmente se prohíbe, como regla general, el cambio de uso forestal tras un incendio, estableciendo simultáneamente la obligación de restaurar los terrenos incendiados.
Al regular la conservación y protección de los montes se
contemplan los tres enemigos tradicionales del monte, los incendios, las plagas
y la erosión.
En relación con la erosión, la Ley se refiere a la elaboración y aprobación de un Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias de Restauración Hidrológico-Forestal. Sin embargo no entra a detallar el régimen de la restauración hidrológico-forestal en si misma, como tampoco en el de otras cuestiones relacionadas con ésta, como puedan ser la repoblación o reforestación, cuya regulación deja en manos de las Comunidades Autónomas.
La Ley de Montes deroga la obsoleta Ley de incendios de 1968, estableciendo algunas reglas en relación con la prevención y extinción de los incendios forestales, para lo que atribuye un importante papel a la sociedad y a la coordinación entre las distintas Administraciones Públicas. En concreto prevé el establecimiento de “zonas de alto riesgo de incendio” para cada una de las cuales debe aprobarse un plan de defensa.
En materia de plagas se hace una remisión genérica a la
reciente Ley de Sanidad Vegetal (Ley 43/2002), y se encomienda a las
Comunidades Autónomas la adopción de las medidas de vigilancia, localización y
extinción de focos incipientes de plagas. De otra parte, se recoge la
obligación de los titulares de los montes de comunicar la aparición atípica de
agentes nocivos a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y a
ejecutar o facilitar la realización de las acciones obligatorias que éstos
determinen.
Uno de los principales recortes que sufrieron los primeros borradores de la Ley se produjo precisamente en materia de fomento, al desaparecer una larga relación de beneficios y bonificaciones fiscales, para los que, al parecer, no había dinero suficiente en las arcas públicas.
En el texto definitivamente aprobado se limita la obtención de subvenciones a los montes ordenados de propietarios privados y de entidades locales, a no ser que expresamente se prevea en el PORF.
Por el contrario, se incorpora el reconocimiento de las externalidades ambientales de los montes. Como es conocido, la escasa rentabilidad de los montes determina que en amplias zonas del territorio español hacen que el monte no se gestione y se encuentre en muchos casos en situación de semi-abandono. A esta situación se pretende poner fin reconociendo los beneficios que para el medio supone el monte, entre los que se ha incluido en la Ley el papel tan importante que juegan los bosques como sumideros de CO2.
Este papel también ha sido destacado por el Reglamento (CE)
2152/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17-11-2003 sobre el
seguimiento de los bosques y de las interacciones medioambientales en la
Comunidad (Eje Bosques, ó Forest Focus), publicado unos días más tarde que la
Ley de Montes, en el DOCE de 11 de
diciembre de 2003, que comienza en su primer considerando llamando la atención
acerca de que los bosques son parte fundamental en el ciclo de carbono e
importantes sumideros de este elemento. La referencia que recoge la Ley de
Montes a esta cuestión es muy correcta desde el momento en que se integra en la
línea del Programa Europeo sobre Cambio Climático (PEEC) y en la del propio
Reglamento citado, pero no cabe duda que traerá consigo dificultades prácticas
sin número a la hora de determinar la cuantía de los incentivos en función de
las citadas externalidades ambientales.
Como es sabido, en nuestro derecho las infracciones en esta
materia pueden revestir carácter de delitos, si encajan en las conductas
tipificadas en alguno de los preceptos del Código Penal[12].
En ese caso la jurisdicción penal es la competente para conocer de los mismos.
Pero si la actuación con ser lesiva para los intereses públicos no alcanza a ser calificable como un delito, será considerada como infracción administrativa.
Para ello tendrá que encajar en alguna de las conductas
tipificadas como tales en la Ley de Montes estatal, o en alguna de las Leyes
Forestales Autonómicas. En efecto, la Ley estatal recoge
un amplio elenco de actuaciones que se tipifican como infracción, pero se
indica expresamente, “sin perjuicio de lo que disponga al respecto la
legislación autonómica”.
La Ley estatal las clasifica en infracciones leves, graves y muy graves en función de una serie de parámetros, entre los que destaca el tiempo que se tarde en restituir el daño causado al monte.
Si a lo largo del expediente sancionador que se incoa, se comprueba la veracidad de los hechos, y estos encajan en alguna de las conductas tipificadas, la reacción prevista en el ordenamiento jurídico, en estos supuestos es la siguiente: de un lado se impone una sanción consistente en multa que puede alcanzar, para el caso de infracciones graves en un millón de euros, además está previsto el decomiso tanto de los productos obtenidos ilegalmente, como de los instrumentos empleados para cometer la infracción, y por último, el responsable está obligado a reparar el daño causado, y si no es posible, a pagar una indemnización. Asimismo está previsto que indemnice en el caso de que el beneficio que haya obtenido sea superior a la sanción impuesta. En ese supuesto deberá indemnizar con el doble de la citada diferencia.
De lo expuesto hasta aquí ya se desprende que entiendo que la Ley 43/2003, con carácter general, cumple correctamente su papel de norma básica. Evidentemente, el retraso al dictarla ha supuesto una importante dificultad para el legislador si no quería tener problemas de colisión con las Comunidades Autónomas, por lo que ante el reto, creo que la solución ha resultado bastante satisfactoria. Aún así, es evidente que las Comunidades Autónomas que ya legislaron en materia forestal deberán adaptar su normativa, y las que no lo han hecho, aprobar sus textos pues como tal legislación básica requiere de un importante desarrollo. Todo ello sin perjuicio de lo que resuelva el Tribunal Constitucional acerca de la Ley.
Si bien entiendo que varios preceptos son mejorables, no cabe duda que se trata de un texto muy elaborado, que tiene la virtud de haber tomado en consideración muchas de las sugerencias aportadas, fundamentalmente para la elaboración del Proyecto, en el Consejo Nacional de Bosques.
[1] Según las noticias aparecidas en prensa, el recurso de la Junta de Andalucía se fundamenta en que los artículos 7.2.h, 46.1 y 47.3 de la Ley de Montes "no respetan el orden competencial establecido" en los artículos 148.18 y 149.1.23 de la Constitución Española y en los artículos 13.6, 13.7 y 15.7, del Estatuto de Autonomía, así como en el resto de preceptos concordantes.
En concreto, la Junta señala que el artículo 7.2.h de la citada norma "atribuye al Estado actuaciones ejecutivas de restauración hidrológico-forestal", funciones que, en su opinión, "sobrepasan sus competencias y que, en todo caso, únicamente podría ejercer en colaboración con la comunidad autónoma".
El Gobierno andaluz estima que el artículo 46.1 también "transgrede las competencias autonómicas" al otorgar al Estado "facultades ejecutivas en materia de homologación, formación, preparación, normalización de medios materiales y equipamiento del personal de extinción de incendios forestales".
Finalmente, el artículo 47.3 prevé que la administración central asuma la defensa jurídica del director técnico de extinción de incendios y del personal a su cargo en procesos civiles y penales, lo que, a juicio de la Junta, "supone una vulneración de las competencias autonómicas, dado que la cuestión que se regula hace referencia a meras facultades de auto organización inherentes a las funciones de gestión que corresponden a la comunidad en materia forestal",
Por lo que se refiere a la Generalidad catalana, el gobierno autonómico considera que
algunos de los preceptos de la Ley de Montes exceden de lo que se debe
considerar como "básico" y que, por tanto, se invaden las
competencias asumidas por el 'Estatut', concretamente en lo relativo a
seguridad pública y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat.
[2] El artículo 6 de
la Ley 33/2003 establece los siguientes
“Principios relativos a los bienes y derechos de dominio público”: La gestión y administración de los bienes y
derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los
siguientes principios: a) Inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad.
b) Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al
uso general o al servicio público a que estén destinados. c) Aplicación
efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las
derivadas de razones de interés público debidamente justificadas. d) Dedicación
preferente al uso común frente a su uso privativo. e) Ejercicio diligente de
las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las
Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad. f)
Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados. g)
Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio
de sus competencias sobre el dominio público.
[3] Estos montes patrimoniales serían como de
propiedad privada de la Administración. Sin embargo, los bienes patrimoniales
de las Administraciones Públicas tienen un régimen jurídico peculiar que no
resulta tan diferente del de los bienes
de dominio público. El artículo 8 de la Ley 33/2003 establece los siguientes “Principios relativos a los bienes y derechos
patrimoniales”: 1. La gestión y
administración de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones
públicas se ajustarán a los siguientes principios: a) Eficiencia y economía en
su gestión. b) Eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y
derechos. c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la
adquisición, explotación y enajenación de estos bienes. d) Identificación y
control a través de inventarios o registros adecuados. e) Colaboración y
coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de
optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes.2. En todo caso, la
gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución
de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la
política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes.
[4] La Ley 43/2003 establece que les son aplicables los principios de indivisibilidad, inalienabilidad imprescriptibilidad e inembargabilidad, que se les aplicará lo establecido en su legislación especial (Se trata de la Ley 55/1980, de 11 de noviembre, y en Galicia, la Ley 13/1989, de 10 de octubre), y en lo no regulado por ésta, lo establecido en la Ley 43/2003 para los montes privados.
[5] España es el país de la Unión Europea que mayor
número de espacios naturales aporta a la Red Natura 2000 y la mayor parte de
estos espacios españoles son forestales. Por ello no es de extrañar que se haya
aprovechado la aprobación de la nueva Ley de Montes para reformar la Ley 4/1989
de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna silvestres, incluyendo en esta última norma la
regulación de la Red Ecológica Europea Natura 2000.
[6] No se puede considerar apropiada una escala inferior a 1:10.000.
[7] que ha de ser solo el vinculado a un uso o servicio público, como se ha visto.
[8] Parece conveniente señalar que la figura de monte protector tal y como ha quedado en la Ley, se contradice con lo dispuesto en el artículo 4 de la propia Ley sobre función social de los montes.
[9] El Tribunal Constitucional considera que pueden existir reglamentos básicos, como ha declarado en diversas ocasiones.
[10] A diferencia de la Ley de Ordenación de la
Edificación, que si regula de forma exhaustiva el titulado competente para cada
tipo de actuación en materia de edificación.
[11] Ley 30/199, de 26 de noviembre de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
[12] El Código Penal regula esta materia en los Artículos 330 y 331 (Delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente), en los artículos 332 a 337 (Delitos relativos a la protección de la flora y fauna) y en los artículos (351 a 358 sobre incendios forestales). Hay que tomar en consideración que esta parte del Código Penal ha sido recientemente modificada por Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre (BOE nº 283, de 26-11-03) que entrará en vigor al año de su publicación.