EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL TAMBIÉN PODRÁ ACORDAR LA SUSPENSIÓN DE LA LEY DE TASAS ESTATAL

Concepción Jiménez Shaw Doctora en Derecho, abogada, profesora de Derecho administrativo

La reciente suspensión por el Tribunal Constitucional de la Ley que establece tasas judiciales en Cataluña ha vuelto a suscitar la cuestión relativa a la posible suspensión de la Ley de Tasas estatal. Sin embargo se trata de situaciones totalmente distintas. En el caso de las tasas catalanas se plantea un problema de competencias, mientras que en el de la Ley de tasas estatal el problema de inconstitucionalidad se da por vulneración de un derecho fundamental, el de acceso a la justicia.

Surge pues, de nuevo, la cuestión de si el Tribunal Constitucional podría acordar la suspensión de la Ley 10/2012. Pues bien, a pesar de que el Alto Tribunal en ningún supuesto ha acordado la suspensión de una Ley con ocasión de un recurso de inconstitucionalidad, y de que es reiterada la doctrina de que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) impide esta posibilidad, en el siguiente texto se recogen una serie de argumentos que se han esgrimido en el seno del propio TC[1], que permitirían la citada suspensión.

1.- La regulación de la suspensión en la Constitución y en la LOTC

En primer término, hay que hacer hincapié en que ni la Constitución ni la LOTC prohíben esta suspensión. Es cierto que falta una previsión expresa, pero ello no debe interpretarse en el sentido de que no cabe acordarla.

Veamos en primer lugar los términos en los que se refiere la Constitución a la posibilidad de que el Tribunal Constitucional acuerde la suspensión. De un lado, el artículo 161.2 se refiere a la impugnación por el Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por las CCAA, estableciendo una suspensión automática sobre la que ha de pronunciarse el Tribunal a los cinco meses. De otra parte, el artículo 163 excluye taxativamente que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad tenga efectos suspensivos, señalando incluso que no los tendrá “en ningún caso”. En cambio no existe esta prohibición cuando se trata de un recurso directo de inconstitucionalidad.

Por lo que respecta a la LOTC, la suspensión se establece con diferentes regímenes. En primer término cabe señalar la suspensión automática prevista en el artículo 161.2 de la C. antes citado, que se reproduce en el artículo 77 de la LOTC. En segundo lugar hay que traer a colación la suspensión a solicitud de parte, como la prevista en el artículo 64.3 para los conflictos de competencia. Y por último, en los recursos de amparo, cabe acordarla tanto de oficio como a instancia de parte según se establece en el artículo 56.

En cuanto a los recursos de inconstitucionalidad, la regulación se encuentra recogida en el artículo 30 de la LOTC en los siguientes términos:

“La admisión de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la Ley, de la disposición normativa o del acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el art. 161.2 de la Constitución para impugnar, por medio de su Presidente, Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas”.

Del tenor literal de dicho precepto se desprende que la Ley impide que la suspensión se produzca automáticamente, por la mera admisión del recurso, con excepción del supuesto ya examinado previsto en el artículo 161,2 de la Constitución. Pero ello no impide que la suspensión se acuerde si lo solicitan las partes, o incluso de oficio por el Tribunal Constitucional, si considerase que se trata de un supuesto en que  procede.

El precepto se refiere tanto al recurso de inconstitucionalidad como a la cuestión de inconstitucionalidad, y como se ha recordado, la Constitución prohíbe que en este último caso se suspenda. Sin embargo, este tratamiento conjunto no debe hacer olvidar que en el supuesto del recurso de inconstitucionalidad no existe tal prohibición, y que desde luego no es procedente extender la limitación prevista a la cuestión de inconstitucionalidad a este otro caso.

En suma, no existe impedimento alguno ni en la Constitución ni en la LOTC para que se pueda suspender una Ley con ocasión de un recurso de inconstitucionalidad.

Es cierto que la doctrina del Tribunal Constitucional entiende que el impedimento reside precisamente en que no se ha atribuido al mismo la facultad de acordar expresamente la suspensión (ATC 141/1989, de 14 de marzo, FJ 2), pero este es un criterio que puede variar, como se expondrá a continuación.

2.- La presunción de legitimidad

Para entender la citada doctrina constitucional hay que remontarse a la desaparición del recurso previo de inconstitucionalidad.

Hasta que se suprimió, el recurso previo contra los proyectos de Leyes Orgánicas previsto en la primera redacción de la LOTC cumplía una función cautelar, en tanto traía consigo la suspensión automática de la tramitación de dichos proyectos. El abuso de este mecanismo supuso su eliminación y el consiguiente recurso previo de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica que lo derogaba[2].

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1985 que resolvió dicho recurso previo contra la Ley Orgánica que lo suprimía, entendió que era constitucional su eliminación y mantuvo el criterio de que la presunción de legitimidad de la que disfrutan los actos o normas que emanan de poderes públicos, obliga a considerar como excepcional la posibilidad de suspender su vigencia o ejecutoriedad. Dado que esta presunción de legitimidad es más enérgica cuanto más directa es la conexión del órgano con la voluntad popular, su grado máximo se da en el supuesto de la ley que dicta el legislador. En estos supuestos se entiende que la presunción de legitimidad solo se destruye cuando se constata que la Ley ha infringido la Constitución, y se declara su inconstitucionalidad, es decir, cuando se dicta la sentencia al término del proceso, y no cabe anticiparlo en un trámite incidental. Así, la suspensión de la eficacia de la ley sería contraria a dicha presunción de legitimidad, por lo que debía ser considerada muy excepcional.

Un paso más allá lo dio el Tribunal Constitucional cuando en una serie de autos entendió que esta excepcionalidad requería una previsión expresa, (ATC 141/1989, de 14 de marzo, FJ 2 entre otros).

Por ello, la doctrina mayoritaria hasta la fecha ha entendido que suspender una ley impugnada –que es algo no previsto expresamente en la LOTC-,  supondría obtener artificiosamente los efectos de una suerte de recurso previo de inconstitucionalidad, que ya no se contempla en la ley vigente.

Ahora bien, aunque convengamos en que la Ley goza de la presunción de legitimidad en “su grado máximo”, y en que ello “obliga a considerar como excepcional la posibilidad de suspender su vigencia” como señalaba la citada STC 66/1985 sobre supresión del recurso de inconstitucionalidad, no es preciso entender que la excepcionalidad requiere que dicha suspensión esté expresamente prevista.

Dicho de otra forma, la doctrina sentada por la STC pretendía corregir las consecuencias de un efecto suspensivo automático del recurso previo, por lo que cabe reinterpretar el artículo 30 de la LOTC -una vez desaparecido el citado recurso previo-, en el sentido de que no impide una suspensión cautelar eventual acordada en función de las características del caso.

3.- ¿En qué supuestos no prevalecería la presunción de legitimidad de la Ley?

Sentado lo anterior, cabe plantearse en qué supuestos excepcionales cabría entender que ha de ceder la presunción de legitimidad, -es decir el principio que exige que, con carácter general, las leyes impugnadas ante el TC mantengan su aplicabilidad hasta tanto no se dicte una sentencia que declare que no son conformes con la Constitución-.

Para ello esta presunción debería contrastarse en cada caso concreto con los principios constitucionales sustantivos cuya integridad se podría ver afectada negativamente si la ley impugnada mantiene su vigencia hasta que se dicte sentencia. Porque, como señalaba el Magistrado Javier Delgado Barrio en su voto particular al Auto 90/2010, cabría la suspensión excepcional “en aquellos supuestos en los que el riesgo para la integridad de los principios constitucionales sustantivos procedente de la ley se concrete en perjuicios de especial relevancia constitucional y de carácter absolutamente irreparable.”

Cabe pues plantearse si en el caso de la Ley de Tasas 10/2012 -que está poniendo en una situación de auténtico peligro el derecho fundamental de acceso a la justicia, y de forma irreparable-, el recurso de inconstitucionalidad ha de traer consigo la suspensión excepcional que aquí se preconiza.

Nuestra respuesta a esta cuestión es positiva, precisamente porque los perjuicios irreparables que se van a producir están directamente relacionados con uno de los derechos fundamentales de la persona, cuya eficacia directa e inmediata se establece en el art. 53.1 CE de la Constitución, sin necesidad de esperar a su desarrollo por el legislador ordinario. Así el Tribunal Constitucional tendría que preservarlos, sin necesidad de ninguna ley que autorice a ello expresamente, porque su función estriba no solo en ampararlos cuando sean vulnerados, sino también en evitar el riesgo de que sean perturbados[3], de forma que se podría entender que, de forma implícita, corresponde al Tribunal la potestad de adoptar las medidas cautelares necesarias para asegurar la eficacia de la resolución que se dicte en su día, evitando así perjuicios irreparables a derechos fundamentales.

Además, como señala otro de los votos particulares al Auto 90/2010[4], el Tribunal se ha considerado facultado -a pesar de carecer de atribución legal expresa- para adoptar medidas cautelares provisionalísimas o inaudita parte, en supuestos de urgencia excepcional, o para adoptar medidas cautelares positivas, aunque hasta la reforma aprobada por Ley Orgánica 6/2007 no estaba prevista más que la suspensión. Por ello no parece imposible que se considere facultado para suspender una Ley patentemente inconstitucionalidad y cuyos efectos son irreversibles.

4.- La reciente doctrina del Tribunal Constitucional sobre las tasas judiciales

La notoria inconstitucionalidad de la Ley de Tasas 10/2012 tiene su fundamento en doctrina anterior del propio TC.

El preámbulo de la Ley 10/2012 destaca que «la reciente sentencia del Tribunal Constitucional no sólo ha venido a confirmar la constitucionalidad de las tasas, sino que además expresamente reconoce la viabilidad de un modelo en el que parte del coste de la Administración de Justicia sea soportado por quienes más se benefician de ella.». Sin embargo, esta declaración no se corresponde con la realidad, al contrario, podemos afirmar que el Tribunal Constitucional, en modo alguno ha reconocido la constitucionalidad de cualquier régimen legal de tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

Ya en la sentencia 20/2012, de 16 de febrero, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 647/2004, en el párrafo final del fundamento jurídico 9 se declara que «en principio no vulnera la Constitución que una norma de rango legal someta a entidades mercantiles, con un elevado volumen de facturación, al pago de unas tasas que sirven para financiar los costes generados por la actividad jurisdiccional«.

Y por si fuera poco, el fundamento jurídico 10 de la misma sentencia declara rotundamente lo siguiente:

«10. Esta conclusión general sólo podría verse modificada si se mostrase que la cuantía de las tasas establecidas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, son tan elevadas que impiden en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables, atendiendo a los criterios de la jurisprudencia expuestos en el fundamento jurídico 7. En esta misma línea se ha pronunciado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, a partir de la Sentencia Kreuz contra Polonia, de 19 de junio de 2001 (asunto núm. 28249/95), mantiene que el requisito de abonar tasas judiciales en procesos civiles no infringe por sí solo el derecho de acceso a un tribunal protegido por el art. 6.1 del Convenio de Roma. Sin embargo, la cuantía de las tasas no debe ser excesiva, a la luz de las circunstancias propias de cada caso, de tal modo que impida satisfacer el contenido esencial del derecho de acceso efectivo a la justicia (§§ 60 y 66; en el mismo sentido, SSTEDH de 26 de julio de 2005, Kniat c. Polonia, as. 71731/01; 28 de noviembre de 2006, Apostol c. Georgia, as. 40765/02; y 9 de diciembre de 2010, Urbanek c. Austria, as. 35123/05).

El criterio de la sentencia citada se reitera en la 79/2012, en la 85/2012, de 18 de abril, en la cuestión de inconstitucionalidad 1584/2005 así como en las 103 y 104/2012, de 9 y de 10 de mayo, respectivamente.

Pero sobre todo hay que traer a colación la sentencia 190/2012, de 29 de octubre, dictada en el recurso de amparo 8677/2010, porque en el párrafo tercero de su fundamento jurídico 2 se resume la doctrina del Tribunal en relación con las tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, en los siguientes términos, que claramente justifican nuestra posición en el sentido de que no existe reconocimiento de constitucionalidad incondicionado de las tasas o de cualquiera que sea el régimen legal de las mismas. En efecto, el tenor de la aludida declaración de la sentencia es el siguiente:

«Así, hemos venido a estimar que la mencionada tasa persigue un interés legítimo, consistente en «contribuir a financiar el servicio público de la administración de justicia con cargo a los justiciables que más se benefician de la actividad jurisdiccional, disminuyendo correlativamente la financiación procedente de los impuestos, a cargo de todos los contribuyentes» ( STC 79/2012, de 17 de abril, F. 5). Ello no empece, con todo, a establecer dos importantes matizaciones a su exigencia:

a) De un lado, que si se mostrase que la cuantía de la tasa resulta tan elevada que impide «en la práctica el ejercicio del derecho fundamental o lo obstaculiza en un caso concreto en términos irrazonables», sí cabría considerarla como incompatible con el art. 24.1 CE (SSTC 20/2012, de 16 de febrero, F. 10; y 79/2012, de 17 de abril, F. 5), lo que hasta ahora sin embargo no se ha acreditado en ninguno de los asuntos sometidos a nuestro enjuiciamiento.

En definitiva, se admite la constitucionalidad del sometimiento a la tasa sola y exclusivamente en relación con entidades mercantiles con elevado volumen de facturación, para financiar los costes generados por la actividad jurisdiccional y añadiendo, además, que no concurrirá su adecuación a la Constitución si se mostrase que la cuantía de las tasas establecidas «son tan elevadas que impiden en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables”.

Así pues, extrapolando este criterio a la actualmente vigente Ley 10/2012, se concluye sin esfuerzo alguno su inconstitucionalidad, por lo que parece factible una modificación de la doctrina jurisprudencial, de forma que se interprete el artículo 30 de la LOTC “conforme a la Constitución”, y se entienda que el TC puede adoptar la medida cautelar a la vista de los daños irreversibles que la aplicación de la Ley puede causar con lesión del derecho fundamental de acceso a la justicia.

Recordemos que este cambio de criterio estuvo a punto de producirse con el recurso de inconstitucionalidad planteado por el PP contra la Ley del Aborto, faltando solo un voto. Ahora bien, aunque la sociedad ha estado profundamente dividida en relación con la Ley de plazos del aborto, no ha ocurrido lo mismo con la Ley de Tasas, contra la que existe un rechazo unánime no solo social, sino del mundo jurídico. Más allá de que se aprobara por los diputados y senadores del PP, rechazándose todas las enmiendas (lo que solo se puede explicar por la disciplina de voto), no se conocen opiniones favorables a la Ley, aparte de la del actual Ministro de Justicia y hay que suponer que la del Presidente del Gobierno. Y a nadie se le escapa que las tasas establecidas en la Ley 10/2012 se han convertido en un obstáculo impeditivo del acceso a los Tribunales para una parte importante de los españoles, con la consiguiente lesión del derecho reconocido en el artículo 24 de la Constitución. Lesión que, además resulta irreparable por la preclusividad de los plazos a que se sujetan en múltiples supuestos las acciones judiciales. Máxime cuando la Ley declara exentos a quienes tengan “reconocido” en beneficio de justicia gratuita, por lo que en la práctica se está obligando a anticipar la tasa a personas que estarían exentas, en tanto no hayan obtenido tal concesión.

Todas estas circunstancias suponen un terreno especialmente abonado para que se produzca un cambio de criterio, por lo que los recursos de inconstitucionalidad que se planteen debían recoger una justificada solicitud de suspensión, en la que se incidiera en el periculum in mora y en la irreversibilidad de los daños, recogiendo asimismo los criterios antes expuestos sobre la posible interpretación conforme a la Constitución del artículo 30 de la LOTC, que podrían culminar con la deseada modificación en la doctrina del Tribunal a este respecto.


[1] Fundamentalmente se trata de los argumentos que expusieron los votos particulares de los cinco Magistrados que se apartaron del criterio mayoritario, cuando se denegó la suspensión solicitada por los 50 diputados del PP que impugnaron la modificación de la Ley del Aborto aprobada en 2010, mediante Auto 90/2010. En aquel momento la suspensión no prosperó por un solo voto, sin embargo no hay que descartar que en la actualidad, prevaleciera la tesis de la suspensión, máxime cuando, a diferencia de la Ley del Aborto, en relación con la Ley de Tasas existe un auténtico clamor en los medios jurídicos sobre su inconstitucionalidad, que entendemos será igualmente patente para los Magistrados del Tribunal Constitucional.

[2] Si bien el recurso se interpuso –precisamente por el padre del actual Ministro de Justicia, D. Jose María Ruiz Gallardón- cuando la Ley estaba ya publicada, se hizo dentro del plazo previsto para el recurso previo, por lo que tuvo efecto suspensivo.

[3] En esta línea se desarrolla el voto particular del Magistrado Ramón Rodríguez Arribas respecto del Auto 90/2010, al que se adhiere el Vicepresidente don Guillermo Jiménez Sánchez.

[4] Voto particular del Magistrado Jorge Rodríguez-Zapata.