La Normativa Forestal Autonómica y la cuestión relativa al técnico forestal competente

La Normativa Forestal Autonómica y la cuestión relativa al técnico forestal competente

Por Concha Jiménez Shaw

1. INTRODUCCIÓN

La reciente aprobación de la Ley de Montes estatal (Ley 43/2003 de 21 de noviembre, BOE 22-11-2003) ha vuelto a poner de actualidad el problema relativo al tipo de norma en que se debe regular quién es el técnico que ha de elaborar, y sobre todo, de asumir con su firma, la responsabilidad por la elaboración de los documentos técnicos de índole forestal.

La conveniencia de que se establezca en la norma quien es el técnico competente para llevar a cabo este tipo de documentos, estribaría en una cuestión de seguridad jurídica. De lo contrario se puede crear una situación de duda y confusión, porque se podría interpretar que el silencio de la Ley, frente a la redacción de los textos normativos de 1957 y 1962, implica que no se ha requerido la presencia de un titulado en concreto, y ello generaría todo un rosario de reclamaciones y recursos en absoluto deseables.

Ahora bien, como es conocido, a pesar de la insistencia de los Colegios de Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales durante la tramitación de la Ley, únicamente se exige la intervención de un profesional con titulación forestal universitaria  para los proyectos de ordenación y planes dasocráticos.

En concreto, el artículo 33.4 establece:

4. El contenido mínimo de los proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos se determinará en las Instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de montes establecidas en el artículo 32 de esta ley. La elaboración de estos instrumentos deberá ser dirigida y supervisada por profesionales con titulación forestal universitaria y deberá tener como referencia, en su caso, el PORF en cuyo ámbito se encuentre el monte.

El citado precepto da lugar al planteamiento de dos cuestiones: la primera  es qué ha de entenderse por “profesionales con titulación forestal universitaria”, y la segunda, a qué normas corresponde establecer quiénes son los titulados que han de asumir las restantes actuaciones forestales de tipo técnico, cuestiones a las que se pretende responder en este informe.

Ahora bien, lo que no cabe entender en modo alguno es que la Ley de Montes, al limitar la exigencia de un titulado a los instrumentos de gestión forestal, ha de interpretarse en el sentido de que en ningún otro supuesto es exigible la intervención de un profesional forestal. Y ello porque el motivo que subyacía para rechazar las pretensiones de los Colegios de Ingenieros de esta rama, no era tanto que no se considerasen atendibles, sino el más simple de que la  Ley no se detiene en la regulación de las restantes cuestiones en las que, la exigencia de intervención de un titulado se consideraba imprescindible.

Buena muestra de ello es que la propia Estrategia Forestal Española, reconocía la necesidad de que en los equipos multidisciplinares participara un titulado forestal, no sólo en la ordenación, sino en todas las actuaciones precisadas de unos conocimientos específicos sobre ciencia forestal[1].

2. El término “profesionales con titulación forestal universitaria”

Por lo que se refiere a la cuestión de quién es el “profesional con titulación forestal universitaria” a que se refiere el artículo 33.4 de la Ley 43/2003, la respuesta en la actualidad es: el Ingeniero de Montes y el Ingeniero Técnico Forestal[2]. Si bien en un primer momento se pretendió utilizar estas denominaciones, más precisas, se descartó tal opción ante el previsible cambio en las titulaciones que vendría impuesto por los acuerdos de Bolonia, y a la más que probable creación de un nuevo título de grado de “Ingeniero forestal y del medio natural”.

La utilización de la expresión “profesional con titulación forestal universitaria”, sin embargo, podrá plantear algún problema. El Colegio de Biólogos, sin ir más lejos, en un proceso que tiene planteado en el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, pretende mantener la competencia de los Licenciados en Biología para redactar los proyectos que han de acompañar las solicitudes de subvenciones, entre otros en relación con la ordenación forestal, precisamente en la desaparición de los términos Ingeniero de Montes e Ingeniero Técnico Forestal de un primer borrador. La interpretación que se da por los Biólogos es la de que la sustitución de los nombres de los títulos por la fórmula más abierta de técnicos forestales, les está reconociendo sus competencias en la materia, pues ellos se consideran también profesionales con titulación forestal universitaria.

Sin embargo esta interpretación debe descartarse, en primer lugar porque dada la índole de su formación, la de licenciado en biología no se puede calificar de titulación “forestal”, y en segundo término, porque el artículo en cuestión sólo exige que sea un titulado forestal quien dirija el equipo de trabajo que redacte el instrumento de gestión. Con ello se plasma en la Ley la idea de multidisciplinariedad,  recogiendo expresamente la posibilidad de que desde otros campos de la ciencia y de la técnica, entre los que se encuentra sin duda la biología,  se intervenga en el monte. Pero se exige que quien dirija el trabajo sea un profesional de la ingeniería forestal, que por cierto será quien firme y asuma la responsabilidad del mismo.

3. la ausencia de DETERMINACIÓN en la ley básica estatal. consecuencias.

Como se ha anticipado, la Ley de Montes solo desciende a determinar el titulado que ha de redactar los instrumentos de gestión (proyectos de ordenación, planes dasocráticos y similares). Sin embargo guarda silencio respecto de otros documentos de índole inequívocamente forestal, como son los PORF (Planes de Ordenación de Recursos Forestales), los proyectos de repoblación, los proyectos de restauración hidrológico forestal, e incluso los proyectos de aprovechamientos cuando no exista instrumento de gestión.

3.1. Los Planes de Ordenación de Recursos Forestales

Por lo que se refiere a los PORF, es claro que no hace falta señalar quién debe suscribirlos, pues se trata de un típico instrumento de planificación, en el marco de la ordenación del territorio, que elabora la propia Administración autonómica forestal. Por consiguiente serán los órganos forestales de las Comunidades Autónomas los que preparen estos documentos, y es responsabilidad de éstas, al elaborar las Relaciones de Puestos de Trabajo y establecer los requisitos de los puestos con funciones en esta materia, dotar a sus órganos forestales de los técnicos adecuados para desempeñar dicha labor. En todo caso no está de más recordar que existen ya varios pronunciamientos judiciales que consideran que la Relación de Puestos de Trabajo es ilegal cuando, siendo las funciones del puesto específicas y propias de una determinada profesión, éste se abre a otras.

En efecto, los tribunales consideran que la Administración tiene una amplia potestad discrecional para su autoorganización, pero ésta se encuentra sujeta a límites.“Estos límites están marcados por la finalidad misma perseguida al atribuirse la potestad de aprobar la correspondiente relación de puestos de trabajo y definir el contenido y la titulación necesaria para ocupar cada uno de ellos, finalidad que, en último caso, es la satisfacción del interés general, y de forma más próxima, y en cuanto aquí interesa, que los puestos sean servidos por los funcionarios que posean la titulación más adecuada para su desempeño, garantizándose así la mayor preparación técnica que redundará a su vez en la mejor prestación del servicio. Es decir, la Administración no es libre para admitir una titulación cualquiera cuando el puesto requiera una particular preparación, sino que debe, por imperativo del artículo 103.1 de la Constitución y de la consecución del interés general, cubrir dicho puesto con el funcionario técnicamente más cualificado para su desempeño.”

3.2. Los proyectos de repoblación forestal, restauración hidrológico forestal ó de aprovechamientos forestales

Por lo que se refiere al resto de documentos técnicos de índole forestal (proyectos de repoblación, de restauración hidrológico forestal, de aprovechamientos forestales) la Ley no se pronuncia sobre quién es el técnico competente para su elaboración o, si se prefiere, para dirigir el equipo de trabajo multidisciplinar que lo elabore. Pero como se ha expuesto, esto no se debe interpretar como que el legislador estatal considera que lo puede elaborar cualquiera, sino en el sentido de que no ha considerado que se tratase de una materia básica –que era lo que en principio debía regular al amparo de lo establecido en el artículo 149.1. 23 de la Constitución-.

Lo cierto es que la Ley de Montes 43/2003, si bien define lo que es repoblación forestal (estableciendo la diferencia entre “forestación” y “reforestación”),  no la regula, dejando en esta materia el campo abierto a la normativa autonómica. Por ello no es de extrañar que nada diga sobre el técnico competente para suscribir un proyecto de esta índole.

Lo mismo ocurre con los aprovechamientos, pues si bien el artículo 36 establece unas reglas mínimas sobre los maderables y leñosos, distinguiendo entre que exista o no instrumento de gestión, en este último caso la Ley se limita a exigir una autorización preceptiva, pero deja en manos de la Comunidad Autónoma todos los detalles, salvo el que de no otorgarse en el plazo establecido la solicitud se entenderá estimada. Por lo tanto es lógico que ni siquiera establezca qué tipo de documentación técnica deberá acompañar la solicitud, y ello a pesar de que en el artículo 6 había anticipado la definición de “plan de aprovechamiento”.

En cuanto a la restauración hidrológico-forestal, ni se define ni se regula, siendo las únicas referencias a este tipo de actuaciones las contenidas en los artículos 41 y 42. El primero  establece el Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias de Restauración Hidrológico-Forestal, y en el siguiente se contempla la posibilidad de que el Ministerio de Medio Ambiente declare de interés general actuaciones de restauración hidrológico-forestal fuera del dominio público hidráulico. Es más, uno de los motivos de impugnación de la Ley por parte de los gobiernos catalán y andaluz es precisamente que se reconozcan en el artículo 7 competencias a la Administración General del Estado en esta materia, y el gobierno de la  Generalidad ha impugnado también el artículo 42 de la Ley de Montes. Por consiguiente, no parece la Ley de Montes la norma adecuada para regular quién ha de suscribir los proyectos de restauración hidrológico-forestal.

Así pues, queda claro que la Ley estatal se ha limitado a exigir un titulado concreto sólo en la materia que ha merecido una regulación prolija por su parte. Es evidente que los proyectos de ordenación, que se insertan en el marco de la gestión forestal sostenible -auténtico principio inspirador de la Ley-, han merecido el interés del legislador básico, hasta el punto que es el único punto que la Administración General del Estado pretende desarrollar y pormenorizar mediante la elaboración –junto con las Comunidades Autónomas- de unas Instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de los montes[3] (art. 32.2).

Por el contrario, la Ley no se detiene a regular otras cuestiones técnicas, pues no lo considera básico, sino de competencia autonómica.

Lo anterior queda claro si se toma en consideración que el Estado al exigir un profesional con titulación forestal universitaria no lo ha hecho acogiéndose a lo dispuesto en el artículo 149.1. 30 de la Constitución, en el que se viene a recoger su competencia exclusiva para regular los títulos profesionales [4]. Es decir, que cuando exige un profesional forestal para que encabece el equipo que redacte un proyecto de ordenación, lo hace al amparo de la competencia que tiene para la regulación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales reconocida en el artículo 149.1. 23 de la Constitución.

Por consiguiente, serán las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias en materia de legislación sobre montes y aprovechamientos forestales, las que al dictar sus normas en esta materia podrán determinar quien es el titulado competente para suscribir determinados documentos técnicos.

4. la normativa sectorial autonómica puede exigir quién es competente para suscribir los documentos técnicos de índole FORESTAL

Se ha anticipado que el título competencial de la Comunidad Autónoma para exigir quién tiene que suscribir un determinado documento es el relativo a la regulación sectorial de que se trate. Pero este punto merece algún detenimiento en su consideración, pues tendrá importantes consecuencias sobre el tipo de disposición que deba regular la materia.

En efecto, dado que existe una reserva de ley[5] en el artículo 36 de la Constitución que versa sobre la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, y a la vista de que el artículo 149.1. 30 del mismo texto fundamental, establece como competencia exclusiva del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, cabe preguntarse hasta que punto las Comunidades Autónomas, al regular en sus leyes o reglamentos forestales quién es el titulado que ha de abordar los documentos técnicos de tipo forestal,  estarían entrando en una materia que se encuentra reservada por la Constitución a ley estatal.

4.1. Inaplicación del principio de reserva de ley

Pues bien, el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado acerca de que la reserva de ley recogida en el artículo 36 de la Constitución opera únicamente para la regulación del contenido esencial de una profesión. Por ello se ha requerido que sea una Ley estatal la que regule las atribuciones de los Ingenieros Técnicos[6]. Pero si no se trata de regular una profesión, sino simplemente de exigir que determinada actuación la lleve a cabo un tipo de titulados concreto, basta una norma reglamentaria.

Así, en sentencia de 21-9-1999 (Ar.7929), el Tribunal Supremo mantuvo que era conforme a derecho un Real Decreto que  regulaba la designación de veterinario en los espectáculos taurinos, pues en el mismo “no se establecen requisitos o limitaciones que alteren o afecten de modo sustancial o general al ejercicio de la profesión veterinaria, sino que se reconocen determinadas exigencias que aparecen como necesarias por la específica naturaleza de los espectáculos taurinos para que los veterinarios actúen en ellos con garantía de tener la formación específica adecuada y la capacidad para actuar con la unidad de criterio suficiente para hacer efectivo, dentro de su actividad profesional, el respeto a las reglas técnicas y de arte uniformes que evite la degradación del espectáculo e impida que resulte desvirtuado en sus aspectos esenciales.

De otro lado, la sentencia de 2-12-2002, sobre el Reglamento de Inspección de buques, indica que esa norma se limita a reproducir lo establecido por el legislador en la Ley 12/1986, de Atribuciones, y que “no está definiendo el contenido esencial de ninguna profesión; está simplemente aprobando el Reglamento de inspección y certificación de buques y estableciendo, en función de las especialidades de la profesión que ya poseen, los distintos tipos de inspectores, atribuyéndoles, en consecuencia, las competencias precisas en relación con la actividad a desempeñar. Pero las titulaciones y sus respectivas capacidades con sus atribuciones ya están establecidas normativamente”. El Tribunal Supremo recuerda que en el citado Reglamento no se reconoce una atribución general de proyección, ni de inspección, sino a aquellos titulados que, por su formación, tienen una capacidad general para proyectar, comprobar y verificar.

Este mismo criterio se ratifica con otra Sentencia reciente, de 9-5-2003 (Ar. 4728), en el que se planteaba por un Colegio profesional la ilegalidad de determinados artículos del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que atribuía  menor puntuación a técnicos medios que a técnicos superiores al regular la clasificación de las empresas. El Alto Tribunal también resuelve que no hay vulneración del principio de reserva de ley, pues la norma impugnada no persigue la regulación de la actividad profesional de los Ingenieros Técnicos.

Por último, la Sentencia de 17 de febrero de 2004 (Ar.86005) ha resuelto que el Reglamento de baja tensión no infringe el principio de reserva de Ley al afectar las competencias de los Ingenieros Industriales, porque el Decreto impugnado no tiene por objeto la regulación de las competencias profesionales ni de los ingenieros industriales ni de ningún otro colectivo titulado y cuya profesión tenga relación con la materia eléctrica. El Tribunal reconoce que las competencias de estos Ingenieros se han vulnerado, pero por otra razón, ya que considera que no se ha ignorado el principio de reserva de Ley.

En virtud de este criterio, totalmente consolidado ya a nivel jurisprudencial, es factible que se dicte una norma de rango reglamentario, que venga a concretar quienes son los titulados que -ostentando ya una capacidad general para proyectar- resultan adecuados por su formación para llevar a cabo el tipo de proyecto de que se trate.

Ahora bien, mientras el Tribunal Supremo no descarta que esta labora la realice  una norma de rango reglamentario, ha considerado insuficiente que una simple Instrucción de la Secretaría General de Comunicaciones del  Ministerio de Ciencia y Tecnología sea la que determine que los proyectos de Infraestructuras Comunes de Telecomunicaciones se suscriban por Ingeniero de Telecomunicaciones o Ingeniero técnico de Telecomunicaciones[7].

4.2.La regulación de quien sea el técnico adecuado la hará quien tenga competencia sobre la materia sustantiva.

Sentado lo anterior, parece claro que la determinación del técnico adecuado la llevará a cabo la Administración Pública, estatal o autonómica, que ostente  la competencia sobre la materia de que se trate.

Como se indicó, es al Estado al que corresponde la ordenación de los estudios académicos, y el establecimiento de los títulos universitarios oficiales con validez en todo el territorio nacional. Pero en tanto la norma autonómica no venga a ignorar esta normativa estatal, podrá establecer quién es el técnico que tiene atribuciones para llevar a cabo determinado documento técnico o dirigir determinada actuación en una materia que sea de competencia de la Comunidad Autónoma, como es el caso de los montes y aprovechamientos forestales.

Ya se ha explicado que la competencia para desarrollar la legislación básica estatal en esta materia la ostentan las Comunidades Autónomas, por los que serán éstas, al amparo de la posibilidad que les reconocen sus Estatutos de  legislar y gestionar en materia de montes y aprovechamientos forestales, las que pueden exigir al titulado adecuado.

Esta situación se ha dado, en el campo forestal, con alguna frecuencia en los últimos años. Baste aquí citar algunos ejemplos.

  • Orden de 9 de noviembre de 1993 de la Consejería de Política Territorial por la que se completa para su aplicación en Canarias el R.D. 378/93. Artículo 13 apartado segundo. “En el caso de repoblaciones superiores a 50 Has, Proyecto de Repoblación redactado por Ingeniero de Montes o Ingeniero Técnico Forestal visado por el Colegio correspondiente
  • Orden de 4 de mayo de 1998, de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía por la que se desarrolla el Decreto 31/98 de 17 de febrero, por el que se establece un régimen de ayudas para fomentar acciones de desarrollo y aprovechamiento de los montes en zonas rurales de Andalucía, en la que se exige que todo proyecto de ordenación, plan técnico, o proyecto técnico de obra ha de estar suscrito por profesionales con titulación oficialmente reconocida que les faculte para suscribir proyectos de dicha naturaleza en materia de montes, y además, tendrán que estar visados por el Colegio Profesional correspondiente, cuando así sea exigible por éste. (art. 9.4). En el mismo sentido, artículos 6.9; 19. 2 y 3; 30.1 A) in fine y 30.7.
  • Decreto 136/2001, de 3 de julio de la Diputación General de Aragón, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para fomento a inversiones y acciones de desarrollo y ordenación de los bosques de propiedad privada en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Aragón 2000-2006. El  artículo 4.3 dispone que “A los efectos de este Decreto, se entenderán como  técnicos competentes, los Ingenieros de Montes y los Ingenieros Técnicos Forestales, especialidad explotaciones forestales”.

Lo que parece lógico, por lo tanto es que, en lugar de tener que establecerlo en cada disposición de menor rango, sea la propia Ley forestal de una Comunidad, o en todo caso su Reglamento, la que establezca qué tipo de documentación técnica de la que se regula en la Ley ha de ser responsabilidad de un Ingeniero de Montes o un Ingeniero Técnico Forestal.

5. conclusiones

  • La Ley 43/2003 únicamente ha señalado quien es el técnico competente que se ha de responsabilizar de la documentación técnica a que se refiere la propia Ley en el caso de los Proyectos de ordenación y otros instrumentos de gestión.
  • La razón estriba en que éste es el único supuesto en que –siendo preciso un documento técnico- la Ley estatal ha considerado que era una cuestión básica y por tanto  le correspondía su regulación.
  • El Tribunal Supremo tiene interpretado el principio de reserva de ley del artículo 36 de tal forma que, si no se trata de una ley que regule las atribuciones de los técnicos con carácter general, no es preciso que se trate de una ley, ni de una ley estatal. Por consiguiente, las competencias en materia forestal de las Comunidades Autónomas les permiten entrar a exigir en qué casos concretos se requiere de un titulado específico bien para suscribir un determinado documento técnico, bien para dirigir el equipo multidisciplinar que lo elabore y asumir la responsabilidad del mismo con su firma.

En Madrid a 23 de abril de 2004

Concepción Jiménez Shaw

Doctora en Derecho

Abogada


[1] “En cualquier caso, para esta ordenación o planificación, los conocimientos dasocráticos  y de ciencia forestal y planificación económica del monte serán imprescindibles para su elaboración, ya que estos usos van a exigir un tratamiento especial del monte y la masa forestal y ello sólo puede hacerlo –al igual que ocurre, por supuesto, cuando se trata de actuaciones tales como repoblaciones forestales y proyectos de hidrología forestal- un facultativo con dichos conocimientos, por lo cual la futura legislación básica de montes debería exigir, además del equipo multidisciplinar, la participación en el mismo de un titulado forestal – de grado superior o medio según lo exija la citada legislación al respecto-, como firmante del proyecto y visado por el Colegio profesional correspondiente.”

[2] R.D. 1456/1990 por el que se regula el título de Ingeniero de Montes, R.D. 1458/1990, por el que se regula el título de Ingeniero Técnico Forestal, especialidad  Explotaciones Forestales y R.D. 1457/1990, regulador del titulo de Ingeniero Técnico Forestal, especialidad en Industrias Forestales, todos ellos  de 26 de octubre de 1990 (BOE 20-11-1990).

[3] El artículo 32 completo también ha sido impugnado ante el Tribunal Constitucional por el gobierno de la Generalidad

[4] A diferencia de la Ley de Ordenación de la Edificación, que si regula de forma exhaustiva el titulado competente para cada tipo de actuación en materia de edificación, y lo hace según reconoce expresamente al amparo del citado precepto constitucional.

[5] Se dice que existe reserva de Ley cuando la Constitución exige expresamente que una materia se regule mediante norma con rango de Ley formal.

[6] Ley 12/1986 de 1 de abril, de atribuciones de los Arquitectos e Ingenieros técnicos.

[7] Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2004.